Sachverhalt:

Die Gemeindevertretung hatte in ihrer Sitzung SCHÖN/GV/06/2012 vom 08.11.2012 zu TOP 9 (Umsetzung eines Konzeptes für die Neugestaltung der Fußgängerzone) unter anderem folgenden Beschluss gefasst:

„Die Verwaltung wird beauftragt, die Beitragsfähigkeit der einzelnen geplanten Maßnahmen zu prüfen und die jetzige Ausbaubeitragssatzung auf den Prüfstand zu stellen. Dabei sind die neuen Möglichkeiten zur Beitragssatzgestaltung, die das KAG bietet sowie die aktuelle Rechtsprechung zur Beitragserhebung aufzuzeigen und in die Prüfung mit einzubeziehen.“

Das Ergebnis dieser Prüfung, die eine Satzungsänderung erforderlich macht, stellt sich wie dar:

Die Gemeinde Schönberg plant, ihre Fußgängerzone neu zu gestalten. Dazu soll eine neue Möblierung sowie eine Verbesserung bei der Straßenbeleuchtung und bei der Aufenthaltsqualität erreicht werden. Eine Umgestaltung der Fußgängerzone erfolgte bereits vor einigen Jahren im Rahmen einer Sanierungsmaßnahme, für welche die Anlieger Ausgleichsbeträge nach § 154 BauGB entrichten mussten.

Nach § 8 Abs. 1 KAG sind Beiträge zur Deckung des Aufwandes für die Herstellung, den Ausbau und den Umbau sowie die Erneuerung der notwendigen öffentlichen Einrichtungen nach festen Verteilungsmaßstäben zu erheben. Beitragsfähig sind demnach die Herstellung, die Erneuerung, der Ausbau oder der Umbau der Einrichtung.

      1.            Beitragsfähigkeit der Maßnahme

Die Umgestaltung der Fußgängerzone könnte allenfalls unter die Erneuerung oder unter den verbesserten Ausbau fallen.

Eine Erneuerung scheidet nicht schon deshalb aus, weil in der jetzigen Fassung der Straßenausbaubeitragssatzung die Erneuerung noch nicht aufgenommen wurde. Der Begriff der Erneuerung wurde erst mit dem Änderungsgesetz vom 30.11.2003 in das KAG geschaffen. Bis dahin wurde die Erneuerung als erneute Herstellung verstanden. Bei Satzungen, die vor diesem Änderungsgesetz in Kraft traten, ist weiterhin vom überkommenen Verständnis auszugehen. Allerdings ist im Falle einer Änderung der Straßenausbaubeitragssatzung zwingend der Begriff der Erneuerung in die Satzung mit aufzunehmen, da ansonsten bloße Erneuerungsmaßnahmen nicht beitragsfähig wären.

Eine beitragsfähige Erneuerung liegt jedoch nur dann vor, wenn eine Teileinrichtung trotz durchgeführter Unterhaltungs- und Instandsetzungsarbeiten nicht mehr voll funktionsfähig (abgängig) ist und deshalb Erneuerungsbedarf besteht.

Im Hinblick auf die erst im Rahmen der Sanierungsmaßnahme vorgenommene Umgestaltung der Fußgängerzone kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Voraussetzungen für eine Erneuerung vorliegen, da insbesondere nicht ersichtlich ist, dass die Fußgängerzone als Teileinrichtung abgängig ist.

Als Ausbau im Sinne des § 8 Abs. 1 KAG ist die Vervollständigung oder Verbesserung einer vorhandenen Einrichtung in ihrem bisherigen Zustand der Benutzbarkeit zu verstehen. Eine Ausbaumaßnahme ist nur dann vorteilhaft und damit beitragsfähig, wenn sie den Anliegern objektiv zusätzliche Vorteile vermittelt. Dies ist grundsätzlich nur dann der Fall, wenn sich die Erschließungssituation der betroffenen Grundstücke verbessert hat, weil ihre Zugänglichkeit erleichtert wird oder sich der Gebrauchswert erhöht hat.

Im Rahmen der Umgestaltung der Fußgängerzone soll zum einen die Straßenpflasterung und die Möblierung und zum anderen die Beleuchtung ausgetauscht werden. Ob diese Maßnahmen als verbessernder Ausbau einzuordnen sind, ist getrennt zu beurteilen, da jeweils unterschiedliche Teileinrichtungen betroffen sind.

a)      Pflasterung und Möblierung

Durch die Maßnahme wird keine Änderung der Fußgängerzone hinsichtlich ihrer verkehrlichen Erschließung erfolgen, also insbesondere keine bessere und leichtere Erreichbarkeit der Anliegergrundstücke erfolgen. Vielmehr soll die Umgestaltung „nur“ zu einer Verbesserung der Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion der Fußgängerzone führen.

Die bloße Verbesserung der Aufenthalts- und Kommunikationsfunktion einer Teileinrichtung wie der Fußgängerzone ist nicht beitragsfähig, da sich an der verkehrlichen Erschließung nichts ändert. Eine derartige verkehrliche Verbesserung ist aber regelmäßig Anknüpfungspunkt für die Annahme eines Vorteils. Es ist nicht begründbar, dass von einem anderen Vorteilsbegriff beim Ausbau von Fußgängerzonen auszugehen ist. Zudem würde der Begriff des Vorteils überdehnt, wenn jegliche Verbesserung der Straße auch im Hinblick auf die Aufenthaltsqualität und Kommunikation unter den Begriff des Vorteils fiele, weil bei jeder Bau- aber auch Instanthaltungsmaßnahme eine derartige „Verbesserung eintritt. Dem Merkmal des Vorteils käme keine begrenzende Funktion mehr zu. Insofern ist eine Beitragsfähigkeit nicht gegeben (vergleiche hierzu OVG Münster, Beschluss vom 08.10.1999, Az. 15A3305/96 sowie Thiem/Böttcher, Randnummer 363 zu § 8 KAG).

b)      Beleuchtung

Die Frage, ob die Veränderung der Beleuchtung der Fußgängerzone beitragsfähig ist, ist zumindest zweifelhaft. Grundsätzlich stellt die Erweiterung einer Teileinrichtung einen Unterfall des verbessernden Ausbaus dar. Eine derartige Erweiterung soll auch die Installation zusätzlicher Beleuchtungskörper sein, die eine stärkere Ausleuchtung der Einrichtung gewährleisten.

Allerdings führt nicht jede Erweiterung der Beleuchtung zur Beitragsfähigkeit der Maßnahme. Vorteilhaft und damit beitragsfähig ist eine derartige Erweiterung einer Teileinrichtung nur dann, wenn und soweit die Erweiterung nicht über das notwendige Maß hinausgeht. § 8 Abs. 1 KAG setzt insofern eine maßnahmenbezogene Erforderlichkeit sowohl hinsichtlich der Frage, „ob“ und „wie“ eine Maßnahme durchzuführen ist, voraus.

Ob die Veränderung der Beleuchtungssituation zu einer Verbesserung der verkehrlichen Situation führt, kann auf der Grundlage der bisher vorliegenden Planungsunterlagen nicht abschließend beurteilt werden. Sofern die derzeitige Beleuchtung bereits für einen sicheren Haus-zu-Haus-Verkehr ausreicht und eine bessere Beleuchtung aus verkehrlicher Sicht nicht erforderlich ist, sondern allein aus städtebaulichen oder ästhetischen Gründen erfolgt, wäre sie nicht beitragsfähig. Sofern sie indes auch der verkehrlichen Erreichbarkeit der Grundstücke dienen kann, wäre sie beitragsfähig.

Aus Sicht der Amtsverwaltung wird die zurzeit in Betrieb gehaltene Beleuchtung als ausreichend angesehen, um den sicheren Haus-zu-Haus-Verkehr zu gewährleisten. Vieles spricht daher dafür, die Maßnahme insgesamt nicht der Beitragsfähigkeit zuzuordnen. Endgültig kann dies aber erst nach hinreichender Konkretisierung der Planung beurteilt werden.

      2.            Satzungsänderung

Sofern wider Erwarten dennoch durch die Veränderungen bei der Beleuchtung eine Beitragspflicht zu bejahen sein sollte, wird wegen der besonderen verkehrlichen Situation der Fußgängerzone eine Reduzierung des beitragspflichtigen Aufwandes angezeigt sein. Darüber hinaus ist die vorhandene Satzung auch aus anderen Gründen anzupassen.

Unabhängig von der Frage, ob die zurzeit in Rede stehende Maßnahme der Beitragspflicht zu unterwerfen ist oder nicht, wird angeregt, die geltende Ausbaubeitragssatzung zu ändern. Der dieser Verwaltungsvorlage beigefügte Entwurf wird dabei wie folgt begründet:

a)      zu Artikel 1 Nummern 1 bis 2 sowie 4 bis 6

§ 8 Abs. 1 KAG lässt die Erhebung von Beiträgen für die Herstellung, den Ausbau und Umbau sowie die Erneuerung von öffentlichen Einrichtungen zu. In der bisher geltenden Fassung der Ausbaubeitragssatzung ist der Begriff der Erneuerung bisher nicht aufgeführt. Um zukünftig auch für Maßnahmen der Erneuerung Beiträge erheben zu können, ist eine Anpassung erforderlich (vergleiche oben).

b)      zu Artikel 1 Nummer 3

Die zurzeit geltende Ausbaubeitragssatzung sieht vor, dass auch die Kosten für Spielgeräte als beitragsfähiger Aufwand erfasst werden und damit auf die betroffenen Grundstückseigentümer verteilt werden. Unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten ist es äußerst fragwürdig, ein solches Vorgehen zu rechtfertigen, da ansonsten die Herstellung sowie der Aus- und Umbau und die Erneuerung von öffentlichen Spielplätzen in allen anderen Bereichen des Gemeindegebietes aus Steuermitteln zu tragen ist.

Vor diesem Hintergrund wird vorgeschlagen, die Beitragsfähigkeit von Spielgeräten zu streichen.

c)      zu Artikel 1 Nummer 7

§ 4 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 der zurzeit geltenden Ausbaubeitragssatzung sieht vor, dass 50 % des beitragsfähigen Aufwandes als Beitragsanteil auf die Anlieger umgelegt werden können. Ein derartiger Beitragsanteil wird in der Rechtsprechung als allgemeiner Richtwert gesehen.

Vor diesem Hintergrund wird es nicht mehr den Grundsätzen der Vorteilsgerechtigkeit entsprechen, wenn für Fußgängerzonen ein Beitragsanteil von deutlich unter 50 % festgesetzt würde. Da den Gemeinden jedoch ein weiter Gestaltungsspielraum zukommt, wird es angesichts der besonderen Funktion der gemeindlichen Fußgängerzone noch vertretbar sein, wenn die Beitragssätze 5 bis 10 Prozentpunkte unter den allgemeinen Empfehlungen der Literatur liegen. Daher wird vorgeschlagen, den umlagefähigen Anteil der Kosten für Ausbaumaßnahmen an Fußgängerzonen von bisher 50 % auf 40 % zu reduzieren.

Anlagenverzeichnis:

¾    Entwurf der 1. Satzung zur Änderung der Satzung der Gemeinde Schönberg/Holstein über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau und Umbau von Straßen, Wegen und Plätzen

Beschlussvorschlag:

Der Haupt- und Finanzausschuss empfiehlt der Gemeindevertretung, die 1. Satzung zur Änderung der Satzung der Gemeinde Schönberg/Holstein über die Erhebung von Beiträgen für den Ausbau und Umbau von Straßen, Wegen und Plätzen in der Fassung des Entwurfs gemäß Verwaltungsvorlage SCHÖN/BV/441/2013 zu beschließen.