Sachverhalt:

a)    Allgemeines

Dem Amt Probstei obliegt nach Maßgabe des § 162 Absatz 1 LVwG die Aufgabe, von der Allgemeinheit oder der einzelnen Person Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit bedroht wird (Gefahrenabwehr).

Diese Aufgabe wird vom Amt Probstei gemäß § 162 Absatz 3 LVwG als Aufgabe zur Erfüllung nach Weisung wahrgenommen.

Der Zustand der (unfreiwilligen) Wohnungslosigkeit ist nach der gefestigten Meinung in Rechtsprechung und Literatur als eine Störung der öffentlichen Sicherheit bzw. im Hinblick auf die damit unter Umständen verbundene Gefährdung von Gesundheit und Leben des Obdachlosen als eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit anzusehen.

Im Rahmen der §§ 173 ff. LVwG hat das Amt Probstei als Sicherheitsbehörde die (unfreiwillige) Wohnungslosigkeit nach pflichtgemäßem Ermessen zu beseitigen. Es hat unter mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen diejenige zu treffen, die den einzelnen und die Allgemeinheit am wenigsten beeinträchtigt. Insoweit ist es grundsätzlich verpflichtet, zur Behebung der unmittelbaren Gefahren für Leib und Leben des Wohnungslosen eine den Mindestanforderungen an eine menschenwürdige Unterkunft genügende vorübergehende Unterbringung zu ermöglichen.

Dieser Verpflichtung kommt das Amt Probstei auch und insbesondere durch die Zuweisung einer Unterkunft innerhalb seiner öffentlichen Einrichtung nach, welche dem Betrieb von Sammelunterkünften dient.

Diese Sammelunterkünfte dienen der Unterbringung von Personen, welche

¾     § 1 LAufnG in Verbindung mit §§ 173 ff. LVwG

¾     §§ 173 ff. LVwG

unterfallen.

Zum Personenkreis des § 1 LAufnG gehören insbesondere

¾     Personen im Sinne von § 1 Absatz 1 AsylG (Asylantragsteller, Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention sowie subsidiär Schutzberechtigte)

¾     Kriegsflüchtlinge, die eine Aufenthaltserlaubnis nach § 24 AufenthG erhalten können (Kriegsflüchtlinge aus der Ukraine)

Für den vorstehend genannten Personenkreis besteht nach § 4 Satz 1 LAufnG eine Verpflichtung der kreisangehörigen Körperschaften zur Aufnahme und vorläufigen Unterbringung.

Zum Personenkreis der §§ 173 ff. LVwG gehören insbesondere Personen, die aus wirtschaftlichen oder aus in ihrem sozialen Umfeld wurzelnden Gründen ihre Wohnung verloren haben. Hierbei handelt es sich um die „klassische Obdachlosigkeit“, die beispielsweise aufgrund der Flucht vor häuslicher Gewalt, einer Suchterkrankung oder als Folge fehlender wirtschaftlicher Mittel zum Erhalt von Wohnraum eintreten kann.

Die Lage bei der Unterbringung von wohnungslosen Personen macht es erforderlich, auf der örtlichen Ebene des Amtes weitere Maßnahmen zu treffen, um die Unterbringungsverpflichtung (weiterhin) erfüllen zu können. Hierfür sind nun erneut ganz profane bürokratische Voraussetzungen für den Betrieb der bestehenden bzw. künftigen Sammelunterkünfte zu schaffen.

Zunächst darf hinsichtlich des Erwerbs eines weiteren Grundstücks für den Betrieb einer Sammelunterkunft auf die Verwaltungsvorlage AMTPR/BV/0079/2024 verwiesen werden.

Mittlerweile konnte das dort benannte Grundstück (Flurstück 192/86 der Flur 4, Gemarkung Schönberg, verzeichnet im Grundbuch von Schönberg auf Blatt 2290) in einer Größe von 22.866 m² erworben werden. Die Übergabe des Grundstücks erfolgte zum 01.07.2024.

Um das Grundstück bzw. vielmehr Grundstücksteile für den Zweck des Erwerbs, den Betrieb einer temporären kommunalen Gemeinschaftsunterkunft (tkGU) bzw. Sammelunterkunft, nutzen zu können, ist die Änderung der „Satzung des Amtes Probstei zum Betrieb von Einrichtungen für die Beseitigung von Wohnungslosigkeit (Wohnungslosigkeitsbeseitigungssatzung)“ erforderlich.

Mit dem vorgelegten Entwurf der „1. Satzung des Amtes Probstei zur Änderung der Wohnungslosigkeitsbeseitigungssatzung“ soll die Bereitstellung des betreffenden Grundstücksteils als Sammelunterkunft erfolgen.

b)    Begründung der einzelnen Regelungen

Zum Einleitungsteil

Mit Rücksicht auf die Rechtsprechung der schleswig-holsteinischen Verwaltungsgerichtsbarkeit (beispielsweise VG Schleswig vom 06.03.2019 – 4 A 115/16) wird dem Zitiergebot des § 66 Absatz 1 Nummer 2 LVwG umfassend Rechnung getragen.

Danach muss eine kommunale Satzung die Rechtsvorschriften angeben, welche zu ihrem Erlass berechtigen. Dies ist insbesondere bei belastenden Eingriffen wie der Abgabenerhebung erforderlich (vorgesehen im Abschnitt 2). Nach der Rechtsprechung muss die Verwaltung durch Angabe ihrer Ermächtigungsgrundlage sich selbst des ihr aufgegebenen Normsetzungsprogramms vergewissern und hat sich auf dieses zu beschränken. Es kommt daher nicht nur darauf an, ob sie sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben. Außerdem dient das Zitiergebot der Offenlegung des Ermächtigungsrahmens gegenüber dem Adressaten der Satzung. Das soll ihm die Kontrolle ermöglichen, ob die Satzung mit dem ermächtigenden Gesetz übereinstimmt.

Vor diesem Hintergrund nimmt der Satzungsgeber für sich folgende Ermächtigungen in Anspruch:

Als allgemeine Befugnis ist § 24 a AO in Verbindung mit § 4 Absatz 1 Satz 1 GO zu nennen. Danach können die Ämter zur Regelung ihrer Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft (Selbstverwaltungsaufgaben) Satzungen erlassen, insbesondere die Benutzung ihres Eigentums und ihrer öffentlichen Einrichtungen regeln. Einer weitergehenden Ermächtigungsgrundlage, die Benutzung zu regeln, bedarf es nicht. Insbesondere stehen dem das LAufnG und das Gefahrenabwehrrecht des LVwG nicht entgegen. Hierbei handelt es sich um Aufgaben, welche dem übertragenen Wirkungskreis im Sinne einer Aufgabe zur Erfüllung nach Weisung unterfallen.

¾     Rechtsetzungsbefugnis für Abschnitt 1 (Öffentliche Einrichtung zur Unterbringung wohnungsloser Personen)

Ergänzt wird diese Befugnis durch § 18 Absatz 1 GO, wonach das Amt im Rahmen seiner Leistungsfähigkeit die öffentlichen Einrichtungen, die für die soziale Betreuung erforderlich sind, schafft und die Einwohnerschaft im Rahmen der bestehenden Vorschriften berechtigt, diese Einrichtungen zu benutzen.

Weiterhin fußt die Satzung auf § 45 LVwG, der das Amt zur Errichtung von nicht rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts (beispielsweise eine Zusammenfassung von Sammelunterkünften als öffentliche Einrichtung) sowie zur Regelung von Gegenstand und Umfang sowie die Voraussetzungen der Benutzung und die Pflichten und Rechte der Benutzer der Einrichtung befugt.

§ 45 LVwG enthält zudem die spezialgesetzliche Zulassung für nicht rechtsfähige Anstalten, auch Aufgaben zur Erfüllung nach Weisung durch Satzung (Benutzungsordnung) zu regeln.

¾     Rechtsetzungsbefugnis für den Abschnitt 2 (Gebühren)

Für den Abschnitt 2 bilden die genannten Vorschriften des KAG die maßgebliche Rechtsgrundlage.

Zu Artikel 1 Nummer 1 (Änderung von § 1 Absatz 3)

Die Einrichtung zur Beseitigung von Wohnungslosigkeit wird nach § 1 Absatz 3 Satz 1 aus mehreren selbstständigen Teileinrichtungen gebildet. In Satz 2 werden bislang die Standorte der aktuell 4 tatsächlich bestehenden Teileinrichtungen beschrieben.

Durch den Erwerb des Grundstückes sowie des vorgesehenen Betriebes einer (weiteren) Teileinrichtung ist die Aufzählung der Teileinrichtungen um eine Nummer 5 zu ergänzen. Dies ist mit Rücksicht auf § 1 Absatz 4 erforderlich, wonach die Bestimmung von weiteren Teileinrichtungen dem Amtsausschuss obliegt.

Diese Bestimmung ist im Übrigen auch notwendig, um die neue Teileinrichtung der Gebührenpflicht zu unterwerfen (vergleiche hierzu Artikel 1 Nummer 2).

Zu Artikel 1 Nummer 2 (Änderung der Anlage zu § 8)

Aus rechtssystematischen Gründen wird die Höhe des Gebührensatzes für die jeweilige Teileinrichtung mittlerweile in einer Anlage zu § 8 ausgewiesen.

Durch das Hinzutreten einer weiteren Teileinrichtung (vergleiche hierzu Artikel 1 Nummer 1) ist die dortige Tabelle um eine Tabellenzeile zu ergänzen, so dass der anzuwendende Gebührensatz satzungsrechtlich kodifiziert wird. Dieser Gebührensatz wurde auf der Grundlage einer Gebührenkalkulation ermittelt (vergleiche hierzu unter Buchstabe c) und beträgt 50,70 EUR pro m² der Bemessungsgrundlage.

Zu Artikel 2 (Inkrafttreten)

Das Inkrafttreten ist für den 01.12.2024 vorgesehen, da der bewilligte Zuschuss bis zum 30.11.2024 abgerufen werden muss. Vor diesem Hintergrund wird eine Betriebsbereitschaft zum 01.12.2024 angestrebt.

c)    Gebührenkalkulation

Benutzungsgebühren sollen so bemessen werden, dass sie die erforderlichen Kosten der laufenden Verwaltung und Unterhaltung der öffentlichen Einrichtung decken. Die Kosten sind nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln.

Für die rechtsfehlerfreie Festlegung eines Gebührentarifes ist es daher erforderlich, die jeweilige Gebühr konkret zu ermitteln. Hierzu sind die im Kalkulationszeitraum anfallenden Aufwendungen und Erträge nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen zu ermitteln bzw. zu prognostizieren.

Die Besonderheit gegenüber den anderen Teileinrichtungen besteht bei der neuen Teileinrichtung darin, dass das Grundstück für verschiedene Zwecke genutzt wird, so dass ein geeigneter Maßstab für die Aufteilung der Anschaffungs- und Herstellungskosten der neuen Teileinrichtung zu bilden war. Gleiches gilt für die Zuschüsse des Landes.

Wie bereits berichtet wurde, stellen sich die Nutzungen auf dem erworbenen Grundstück wie folgt dar:

Nutzungszweck	Gebäudeteil
tkGU Amt Probstei	Haus 2 - tkGU
tkGU Amt Probstei	Herbergselternhaus - tkGU
tkGU Kreis Plön	Haus 1 - tkGU
DRK-KiTa	Haus 2 - KiTa

Um einen sachgerechten Maßstab für die Aufteilung zu finden, wurde der vorhandene Raumbestand der unterschiedlichen Gebäude ermittelt und im Verhältnis der jeweiligen Nutzflächen auf die verschiedenen Nutzungen verteilt. Der für die neue Teileinrichtung in Anspruch genommene Anteil der Räume beträgt danach 40,96 %, wobei sich im Zuge der Ausführung des Bauvorhabens noch leichte Veränderungen ergeben können. Dies ist der maßgebliche Anteil der hinsichtlich der Anschaffungskosten im Zusammenhang mit dem Grund und Boden in Ansatz zu bringen ist.

Demgegenüber werden die insoweit nachträglichen Herstellungskosten, die aufgewendet werden müssen, um die fraglichen Gebäude der „tkGU Amt Probstei“ in Betriebsbereitschaft zu versetzen, betriebswirtschaftlich und gebührenrechtlich korrekt zu 100 % in die Kalkulation (maßgebender Parameter für die Abschreibung und die Verzinsung) einbezogen.

Mit Bescheid vom 26.08.2024 hat die Investitionsbank Schleswig-Holstein als Bewilligungsbehörde eine Zuwendung in Höhe von 800.000,00 EUR für die Durchführung des Grunderwerbs und des Bauvorhabens bewilligt. Auf Antrag der Amtsverwaltung wird unter der laufenden Nummer 4 der Nebenbestimmungen des Bewilligungsbescheides die Auflösung des Zuschusses nach Maßgabe des § 6 Absatz 2 Satz 6 KAG zugelassen.

Spiegelbildlich zur Behandlung der Abschreibung und der Verzinsung erfolgt daher die Auflösung des Zuschusses.

Im Übrigen wird auf die beigefügte Gebührenkalkulation für die neue Teileinrichtung verwiesen, welche auf der bewährten Matrix aufbaut.

 

Ergänzend ist noch vorzutragen, dass auch weiterhin daran festgehalten wird, die Einrichtung mit nunmehr 5 selbstständigen Teileinrichtungen zu führen, wobei für jede Teileinrichtung eine eigenständige Gebührenkalkulation vorgenommen wird. Es bestünde auch die Möglichkeit, die Einrichtung als einheitliche Einrichtung zu führen, welche lediglich über einen einheitlichen Gebührensatz verfügt.

Das Verwaltungsgericht Bremen hatte in seinem grundlegenden Urteil vom 28.01.1999 – 2 K 2081/97 zur Thematik der einheitlichen Einrichtung zur Beseitigung von Wohnungslosigkeit entsprechende Ausführungen gemacht.

Danach ist es zur Ermittlung des Kostendeckungsgrades und der Obergrenze für Gebühren zulässig, auf die insgesamt für alle Teileinrichtungen entstehenden Kosten abzustellen und einen insoweit einheitlichen Gebührensatz zu bestimmen.

Eine öffentliche Einrichtung ist eine Zusammenfassung personeller und sachlicher Mittel eines Trägers öffentlicher Verwaltung zur dauerhaften Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe. Dieser kommunalverfassungsrechtliche Einrichtungsbegriff hat durch das Kommunalabgabenrecht keine anderweitige Bedeutung erfahren.

In der Frage, ob mehrere technisch selbstständige Anlagen eine Einrichtung oder mehrere rechtlich selbstständige Einrichtungen bilden, steht den kommunalen Körperschaften ein Organisationsermessen zu. Von einer einheitlichen Einrichtung kann jedenfalls dann ermessensfehlerfrei ausgegangen werden, wenn mehrere Teileinrichtungen einem einheitlichen Zweck zu dienen bestimmt sind. Auch für das Abgabenrecht ist damit eine aufgaben- und funktionsbezogene Betrachtungsweise geboten, die es zu Gunsten einer praktikablen Abgabenerhebung ermöglicht, eine einheitliche Kostenkalkulation für die Gebührenerhebung zugrunde zu legen, ohne eine im Einzelfall problematische Differenzierung vornehmen zu müssen. Denn aus dem Prinzip der Einheit der öffentlichen Einrichtung ergibt sich, dass der jeweilige Benutzer nicht nur mit Kosten des von ihm in Anspruch genommenen Teils der Einrichtung belastet werden darf. Der dadurch im Interesse einer praktikablen einheitlichen Abgabenerhebung bewirkte Verzicht auf die Berücksichtigung der individuellen Verhältnisse ist grundsätzlich hinzunehmen. An die Stelle der Kosten für den unmittelbar in Anspruch genommenen Einrichtungsteil tritt eine nur rechnerisch abgrenzbare Teilhabe an der Gesamteinrichtung.

Davon ist jedoch die Frage zu trennen, ob nicht hinsichtlich einzelner Benutzer oder Benutzergruppen, für welche gewichtige Besonderheiten gelten, aus dem Äquivalenzprinzip bzw. dem Gleichheitsprinzip oder aus sonstigen rechtlichen Gesichtspunkten Staffelungen der Gebühr vorzunehmen sind. Dazu bedarf es prinzipiell nicht einer Aufspaltung der einheitlichen Einrichtung, sondern es wird lediglich der Rechtspflicht Rechnung getragen, etwaige Besonderheiten bei der Benutzung einer Einrichtung im Rahmen der Ausgestaltung des Gebührenmaßstabs oder der Gebührenhöhe zu berücksichtigen.

Ermessensfehlerhaft kann die Annahme einer einheitlichen Einrichtung danach allenfalls dann sein, wenn die von ihr erbrachten Leistungen nicht nur qualitative Unterschiede aufweisen, sondern ihrem Wesen nach derart unterschiedlich sind, dass von einem einheitlichen Zweck der Einrichtung nicht mehr ausgegangen werden kann und damit eine einheitliche Kostenkalkulation nicht gerechtfertigt erscheint.

So verhält es sich hier jedoch ausdrücklich nicht. Es wurde bewusst eine öffentliche Einrichtung geschaffen, da die Einrichtung als solches der Aufnahme und der vorübergehenden Unterbringung im Gebiet des Amtes dient.

Allerdings weisen die verschiedenen Teileinrichtungen erhebliche Unterschiede sowohl hinsichtlich der baulichen Substanz, der Ausstattung, des Alters der jeweiligen Teileinrichtung, ihrer Größe und damit einhergehend ihrer tatsächlichen Belegung sowie auch des in ihnen zu betreibenden personellen Aufwandes auf.

Vor diesem Hintergrund hielt und hält es das Amt auch nach wie vor für geboten, diesen Unterschieden insoweit Rechnung zu tragen, als dass selbstständige Teileinrichtungen gebildet werden, für welche die Kosten jeweils auf die jeweilige selbständige Teileinrichtung bezogen ermittelt werden, um sodann für jede selbstständige Teileinrichtung der Einrichtung einen selbstständigen Gebührensatz zu ermitteln.

Wenn schon die Festsetzung der Gebührensätze auf der Grundlage einer Gesamtkalkulation für alle Unterkünfte nicht zu beanstanden wäre, ist es erst recht nicht zu beanstanden, wenn das Amt den Besonderheiten der einzelnen Teileinrichtungen in der Weise Berücksichtigung verschafft, dass unterschiedliche Gebührensätze wegen der unterschiedlichen Kostenstruktur der einzelnen Teileinrichtungen zu Grunde gelegt werden (in diesem Sinne OVG Nordrhein-Westfalen vom 19.06.1997 – 9 A 4113/96).

Aus dem Äquivalenzprinzip folgt, dass eine einheitliche Einrichtung, die keine auffallenden Leistungsunterschiede bietet, auch nur eine einheitliche Gebührenhöhe rechtfertigt. Solche auffallenden Leistungsunterschiede können sich beim vom Amt gewählten rechtlichen Ansatz einer einheitlichen Einrichtung gleichwohl ergeben. Soll eine Einrichtung einem einheitlichen Zweck dienen, profitieren die Nutzer grundsätzlich in gleichem Maße von der Einrichtung. Eine Gebührendifferenzierung kann allerdings auch bei einheitlichen Einrichtungen dieser Art dann geboten sein, wenn die Ausstattung der Unterkünfte derart unterschiedlich ausfällt, dass eine einheitliche Gebührenhöhe trotz des Gesichtspunktes der Verwaltungspraktikabilität mit dem Rechtsgedanken des aus Artikel 3 Absatz 1 GG in Verbindung mit dem Äquivalenzprinzip folgenden Differenzierungsgebotes nicht mehr in Einklang zu bringen ist.

Der Umfang der Kosten für die Unterbringung im Einzelfall kann demnach sehr wohl Anknüpfungspunkt für eine Differenzierung bei den Gebühren sein, wenn mit dem unterschiedlichen Kostenaufwand auch ein unterschiedlicher wirtschaftlicher Wert der von der Einrichtung erbrachten Leistungen einhergeht.

So verhält es sich im zu beurteilenden Fall jedoch. Allein der bauliche Zustand der betrachteten Teileinrichtungen rechtfertigt nicht nur eine differenzierte Betrachtung, sondern erzwingt sie geradezu.

Anlagenverzeichnis:

¾     Entwurf der „1. Satzung des Amtes Probstei zur Änderung Wohnungslosigkeitsbeseitigungssatzung“

¾     Gebührenkalkulation für die Teileinrichtung

Beschlussvorschlag:

Der Amtsausschuss

1. beschließt die „1. Satzung des Amtes Probstei zur Änderung Wohnungslosigkeitsbeseitigungssatzung“ in der Fassung der Verwaltungsvorlage AMTPR/BV/0081/2024 und

2. schließt sich den in der Gebührenkalkulation für die Teileinrichtung enthaltenen Ermessenserwägungen ausdrücklich an.